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Forest talks at a standstill as Copenhagen ends without an agreement

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FERN has produced a special report on the UN negotiations in Copenhagen, as part of the January 2010 issue of Forest Watch.

The report concludes that “While references to safeguards and indigenous peoples rights undoubtedly have improved the negotiating text, such changes could be undermined if the underlying assumption remains that funding for REDD will come from offsetting carbon emissions.”

The report is reproduced here in full (and in French, below).

Forest talks at a standstill as Copenhagen ends without an agreement

Forest Watch Special Report – UNFCCC climate talks, 7-18 December 2009
By Kate Dooley (FERN), EU Forest Watch January 2010
The breakdown and controversial ending of the Copenhagen climate talks was predictable from the outset in a conference which was marked by secret texts, closed door meetings and walk-outs. Negotiations were halted several times over the rumoured plans to introduce a ‘Danish text’ which was outside of, and did not build upon, the official negotiation process of the ad-hoc working groups of the Kyoto Protocol (AWG-KP) and long-term cooperative action (AWG-LCA). The Danish Presidency of the conference led to further confusion and increased levels of hostility, due to an overall lack of both clarity on the process and consultation with countries. In the end, the most cited outcome of the Conference, the Copenhagen Accord,[1] was a document drawn up in the final days by a select group of countries, and only ‘noted’ by the Conference of the Parties to the UN climate convention (COP) due to the lack of consensus to adopt it as a UN document. The Accord was strongly rejected by several parties, including Tuvalu, Bolivia, Sudan and Saudi Arabia, both for the lack of substance and the undemocratic nature in which it was drawn up. This raises concerns about the long term implications for multi-lateral negotiations under the UN process.
The Accord refers to “the immediate establishment of a mechanism including [Reduced Emissions from Deforestation and Degradation] REDD+” which operationally links the funds pledged to avoided deforestation as a legitimate mitigation activity, despite the inability of Parties to agree on many key issues in the LCA REDD text. However with no COP decisions on REDD or financing, many argue that these funds can for the moment only be mobilised though existing channels, such as the World Bank and UNREDD. Many groups have expressed concerns about these institutions and their REDD initiatives[2] and the prospect of further short-term financial pledges being channelled through them makes it likely that the existing problems will be exacerbated.
Draft decision on REDD
REDD negotiations continued at Copenhagen in the REDD sub-group established under the AWG-LCA. By the second week, this group had achieved agreement on many sections of the negotiating text, in particular on the rights of indigenous peoples. All parties agreed to referencing the UN declaration on the rights of indigenous peoples (UNDRIP), a major breakthrough due largely to the intense efforts of indigenous peoples organisations over the past two years. Despite the majority of Parties and campaign groups firmly believing that accounting for carbon emissions from forests must be done at the national level to avoid leakage (deforestation moving to a different location), further negotiating sessions saw Colombia, supported by the USA, increasingly insisting on a sub-national approach. By 15 December, a draft decision on REDD was produced (FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.6). This was presented to the COP plenary, where the co-facilitator reported that negotiators were unable to make further progress on the text and the outstanding issues would need to be resolved at the ministerial level. Whilst negotiators and ministers continued to debate the REDD text, no substantial progress was made, partly due to the lack of progress in the wider talks, and partly because of the intractable nature of the outstanding issues, which had been narrowed down to three key areas:
Global objective – The draft decision no longer contains any quantitative goal for reducing or halting deforestation. Developing countries were understandably reluctant to commit to targets to reduce deforestation without firm commitments of financial support from developed countries. The final draft REDD text from Copenhagen contains no reference to sources of finance, instead it contains placeholders to decisions from the finance and mitigation contact groups which are yet to be taken. Under the Copenhagen Accord, $10 billion per year is pledged for the next 3 years in short term finance, with the UK and France indicating that 20 per cent of this is for avoided deforestation. Due to the controversial status of the Accord, and the absence of a COP mandate on finance, it is not clear through which channels this money will be mobilised, which countries will be eligible, or whether developed countries will keep their promises in the absence of an overall binding agreement.[3] Irrespective, it is fundamental to maintain the overall objective to reduce and eventually halt deforestation.
Reporting on safeguards – after tireless campaigning from dozens of NGOs, the section spelling out safeguards to ensure that indigenous peoples’ rights are respected; forests not converted to plantations; and biodiversity protected, was maintained in the operative section of the text rather than the preamble. The safeguards are undermined however by the strong opposition of some countries to monitor and report on these. Without such reporting there would be, in effect, no safeguards.
National vs. sub national – Colombia’s insistence that the draft REDD text retain the option for separate sub-national accounting has reopened the debate on leakage which led to avoided deforestation projects being kept out of the Kyoto Protocol’s carbon offset mechanisms. The risk of leakage is significantly higher in a framework that measures individual projects’ emission changes, rather than changes across the whole country. In 2005, when REDD was presented at COP 11 in Montreal, it was the national accounting which many parties argued would help resolve the leakage problem as monitoring at the national level would show whether deforestation rates had declined over an entire country. International leakage would however remain unaccounted for, underlining the importance of reducing the international pressures that drive deforestation.
SBSTA decision on REDD methodology
The Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA) is the technical advisory body to the UNFCCC. It too discussed REDD, in parallel to the AWG-LCA, with the task of preparing “methodological guidance” to the LCA REDD discussions. It concluded its REDD work early in the second week of the conference, and the COP subsequently approved the SBSTA decision (FCCC/SBSTA/2009/L.19/Add.1). The SBSTA text gives guidance to developing country parties wishing to prepare for REDD activities.
The SBSTA decision recognises the need for engagement of indigenous peoples in monitoring and reporting, but does not extend this to full involvement, such as in the design and development of programs, and does not reference UNDRIP, falling short of what indigenous peoples groups have been demanding as a minimum to ensure their rights are respected. Other points of concern in the SBSTA decision are that:
(1) Consideration of the drivers of deforestation is confined to developing countries, making it necessary that the LCA REDD text includes strong reference to reducing ‘developed countries’ demand for timber and agricultural commodities.
(2)The bulk of the decision is concerned with recommendations on the methodology for measuring and monitoring ‘forest carbon’, including the setting of baselines to account for changes in rates of emissions from deforestation. This appears to be setting the scene for carbon trading as the long-term source of financing for REDD action. The SBSTA recommends that measuring forest carbon stocks and their changes should rely on ground truthing as well as remote sensing, and encourages parties to support technical and expert capacity building in developing countries. Nonetheless, the focus remains on monitoring carbon rather than deforestation or improved governance.
(3)The SBSTA recommends that reference levels be based on historical data, with adjustments for national circumstances. This opens up the possibility of “hot air” being created, as countries with low historical rates of deforestation could inflate their baselines in order to receive REDD payments, while still increasing deforestation.[4]
(4)The SBSTA was unable to make a firm recommendation on national or sub-national approaches, mentioning sub-national systems only within the context of national systems. The issue was passed back to the LCA for consideration, where it remains unresolved in the REDD draft decision (FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.6).
What next for forests?
While UNFCCC REDD negotiations will continue for another 12 months, it is important to bear in mind that what is currently unresolved in the draft text presented to the COP plenary represents a substantial deadlock which the ‘expert’ level negotiators are unlikely to be able to resolve due to fundamental differences in each country’s approach to and interpretations of what REDD is. There are entrenched positions on all of the outstanding issues. Progress on these topics will require a fundamental shift in many governments’ approach to REDD and a move away from trading one issue against the other.
It remains FERN’s view that the biggest obstacles to a fruitful REDD debate is the underlying assumption that REDD will eventually be financed through carbon offsets or some comparable form of tradable emission unit. This assumption has hindered a meaningful debate about what action is actually required to reduce deforestation.
While references to safeguards and indigenous peoples rights undoubtedly have improved the negotiating text, such changes could be undermined if the underlying assumption remains that funding for REDD will come from offsetting carbon emissions. The Copenhagen Accord does not resolve any outstanding REDD issues and may aggravate these concerns if it enables countries to move ahead on REDD quickly without an agreed set of international modalities and safeguards. An important first step in the UN climate negotiations would be for parties to be explicit about the end purpose of measuring carbon and to shift the focus towards agreeing a dedicated plan of action to reduce deforestation.

[1] Copenhagen Accord
[2] See Dooley, et al, (2008) Cutting Corners. FERN/FPP, UK and Daviet, et al, (2008) Ready or Not? WRI Working Paper.
[3] ENDs Europe, Dec 11 2009.
[4] Many recent publications have pointed out the inherent problems with baselines, and the need for an alternative approach which incentivises fundamental changes in governance and development pathways, including: Dooley, K. (2009) Why Congo Basin countries stand to lose out from a market based REDD. FERN, UK.;
Karsenty, A. (2009) What the (carbon) market cannot do… CIRARD Perspective No. 1;
Karsenty, A., Pirard, R. (2007) Climate change: should we reward “avoided deforestation”? Natures Sciences Sociétés 15, 357-369.


Les négociations forestières s’achèvent sans avoir débouché sur un accord à Copenhague

Rapport spécial Forest Watch: Négociations climatiques de la CCNUCC 7-18 décembre 2009
Par Kate Dooley (FERN), EU Forest Watch Janvier 2010
L’échec et la fin controversée des négociations climatiques à Copenhague étaient prévisibles dès le début de la conférence caractérisée par des textes secrets, des réunions à huis clos et des départs de participants. Les négociations ont été suspendues à plusieurs reprises suite aux rumeurs concernant le projet de faire passer un ‘texte danois’ extérieur au – et déviant du – processus de négociation officiel des groupes de travail ad hoc du Protocole de Kyoto (AWG-KP) et de l’action coopérative à long terme (AWG-LCA). La présidence danoise de la conférence a encore fait augmenter d’un cran la confusion et l’hostilité en omettant de faire la clarté sur le processus et la consultation avec les pays. A la fin, le résultat le plus cité de la Conférence, l’Accord de Copenhague,[1] n’a été qu’un document rédigé au dernier moment par un groupe de pays sélectionnés, seulement ‘noté’ par la Conférence des Parties signataires de la Convention Climat des Nations-Unies (COP) en raison du manque de consensus pour l’adopter en tant que document des NU. L’Accord a été violemment rejeté par différentes parties, dont le Tuvalu, la Bolivie, le Soudan et l’Arabie saoudite, à la fois à cause de son manque de substance et de l’esprit antidémocratique dans lequel il a été rédigé. Il y a donc lieu de s’inquiéter des implications à long terme pour les négociations multilatérales dans le cadre du processus NU.
L’Accord réfère à “la mise en place immédiate d’un mécanisme comprenant [Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la Dégradation] REDD+” qui établit un lien opérationnel entre les fonds requis pour éviter la déforestation comme une activité légitime de limitation, malgré l’incapacité des Parties à s’accorder sur des éléments essentiels du texte LCA REDD. Or, sans décisions COP pour REDD ou le financement, beaucoup estiment que ces fonds ne peuvent être mobilisés pour l’instant que par le biais des canaux existants, comme la Banque mondiale et UNREDD. De nombreux groupes ont exprimé leur inquiétude concernant ces institutions et leurs initiatives REDD[2], et la perspective que d’autres promesses financières à court terme passent par elles va probablement exacerber les problèmes.
Les négociations REDD ont continué à Copenhague dans le groupe secondaire REDD constitué dans le cadre d’AWG-LCA. La deuxième semaine, ce groupe avait abouti à un accord sur de nombreuses sections du texte des négociations, en particulier sur les droits des populations indigènes. Toutes les parties se sont accordées sur une référence à la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des populationWs autochtones (UNDRIP), une avancée majeure due principalement aux gros efforts engagés par les organisations de populations autochtones ces deux dernières années. Si la majorité des Parties et des groupes de campagne croyaient fermement que le décompte des émissions de carbone forestier devait s’effectuer au niveau national pour éviter les fuites (déplacement de la déforestation à un autre endroit), la suite des négociations a vu la Colombie, soutenue par les Etats-Unis, insister de plus en plus pour une approche subnationale. Le 15 décembre, un projet de décision concernant REDD était sur la table (FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.6). Il a été présenté à la session plénière COP, où le co-facilitateur a rapporté que les négociations ne pouvaient pas faire avancer davantage le texte et que les problèmes non résolus devraient être réglés au niveau ministériel. Si les négociateurs et les ministres ont continué de débattre sur le texte REDD, aucun progrès substantiel n’a été réalisé, partiellement en raison du manque d’avancée dans les négociations plus larges et partiellement à cause de la nature insoluble des problèmes en suspens, qui ont été résumés à trois éléments essentiels:
Objectif global – Le projet de décision ne contient plus REDD d’objectif qualitatif pour réduire ou arrêter la déforestation.
Les pays en développement étaient peu enclins, et c’est compréhensible, à s’engager pour des objectifs de réduction de la déforestation sans promesse ferme de soutien financier de la part des pays développés. Le projet de texte final REDD de Copenhague ne contient pas de référence aux sources financières, au contraire, il comporte des paramètres pour des décisions encore à prendre par les groupes de contact finances et limitation. L’Accord de Copenhague promet 10 milliards de dollars de financement à court terme par an pour les 3 prochaines années, le Royaume-Uni et la France indiquant que 20 pour cent sont destinés à éviter la déforestation. En raison du statut controversé de l’Accord, et de l’absence de mandat COP pour les finances, on ne sait pas clairement par quels canaux cet agent sera mobilisé, quels pays seront éligibles ou si les pays développés tiendront leurs promesses en l’absence d’un accord général contraignant.[3] Quoi qu’il en soit, il est fondamental de maintenir l’objectif général pour réduire et éventuellement arrêter la déforestation.
Rapport des garanties – après d’infatigables campagnes menées par des douzaines d’ONG ; la section fixant les garanties pour assurer que les droits des peuples autochtones soient respectés, que les forêts ne soient pas converties en plantations et que la biodiversité soit protégée, a été maintenue dans la partie principale du texte plutôt que dans le préambule. Mais les garanties sont minées par la forte opposition de certains pays à la surveillance et au rapport de celles-ci. Or, sans ce rapport, il n’y aura, en fait, pas de garanties.
National contre sub-national – L’insistance de la Colombie pour que le projet de texte REDD retienne l’option d’un décompte subnational séparé a rouvert le débat sur les fuites qui ont tenu les projets d’évitement de la déforestation hors des mécanismes de compensation du carbone du Protocole de Kyoto. Le risque de fuite est considérablement plus élevé dans un cadre mesurant les changements d’émissions des projets individuels plutôt que des changements dans tout le pays. En 2005, lorsque REDD a été présenté à la COP 11 à Montréal, c’est avec le décompte national que les parties prétendaient résoudre le problème de fuite, la surveillance au niveau national pouvant montrer si les taux de déforestation avaient baissé dans tout le pays. Les fuites internationales, toutefois, ne sont alors pas prises en compte, ce qui souligne l’importance de réduire les pressions internationales qui entraînent la déforestation.
Décision SBSTA sur la méthodologie
Le Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA) est le comité consultatif technique de la CCNUCC. Il a également discuté de REDD, parallèlement à l’AWG-LCA, avec pour tâche de préparer la “guidance méthodologique” pour les discussions LCA REDD. Il a achevé sa mission REDD au début de la seconde semaine de conférence, et la COP a ensuite approuvé la décision SBSTA (FCCC/SBSTA/2009/L.19/Add.1). Le texte du SBSTA donne des directives aux pays en développement qui souhaitent se préparer aux activités REDD.
La décision SBSTA reconnait la nécessité d’un engagement des populations autochtones dans la surveillance et le rapport, mais pas nécessairement une implication complète, comme dans les problèmes de conception et de développement, et ne fait pas référence à l’UNDRIP, ne répondant pas à ce que les groupes de populations autochtones avaient demandé au minimum pour assurer que leurs droits soient respectés. D’autres points préoccupants de la décision de la SBSTA sont les suivants:
(1) La prise en compte des moteurs de la déforestation se limite aux pays en développement, de sorte que le texte LCA REDD doit établir une référence explicite à la réduction de la demande de bois et de matières premières agricoles des ‘pays développés’.
(2) La majeure partie de la décision concerne des recommandations sur la méthodologie pour mesurer et surveiller le ‘carbone forestier’, y compris la fixation des points de départ pour mesurer les changements des taux d’émissions de la déforestation, ce qui prépare le commerce du carbone à être une source de financement à long terme pour l’action REDD.
Le SBSTA recommande que la mesure des stocks de carbone forestier et de leurs changements soit basée sur la vérification au sol et le captage à distance, et encourage les parties à soutenir le renforcement des capacités techniques et d’expertise dans les pays en développement. Nonobstant, l’accent reste mis sur la surveillance du carbone plutôt que sur la déforestation ou une gouvernance améliorée.
(3) Le SBSTA recommande que les niveaux de référence soient basés sur des données historiques, avec des adaptations aux conditions nationales. Cette approche ouvre la possibilité de créer de « l’air chaud », les pays ayant de faibles taux historiques de déforestation pouvant gonfler leurs niveaux de base afin de recevoir des paiements REDD tout en augmentant la déforestation.[4]
(4) Le SBSTA n’a pas pu formuler de recommandation ferme pour des approches nationales ou subnationales, ne mentionnant les systèmes subnationaux que dans le contexte des systèmes nationaux. Le problème a été présenté à la LCA à des fins d’examen, et reste non résolu dans le projet de décision REDD (FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.6).
Quelles actions pour les forêts ?
Alors que les négociations CCNUCC REDD vont se pour-suivre pendant 12 mois, il est important de garder à l’esprit que ce qui n’est pas résolu dans le projet de texte présenté en séance plénière de la COP représente une impasse dont les négociateurs au niveau ‘expert’ ne vont probablement pas pouvoir sortir en raison des différences fondamentales dans les approches particulières à chaque pays, ainsi que de leur interprétation de ce la qu’est REDD. Des positions intransigeantes ont été adoptées pour chacun des problèmes en suspens. Pour progresser à ce niveau, il faudrait que de nombreux gouvernements modifient considérablement leur approche par rapport à REDD, et cesser d’opposer un problème à l’autre.
FERN reste persuadé que le plus grand obstacle à un débat REDD fructueux est l’hypothèse sous-jacente que REDD pourrait être financé par les compensations de carbone ou une forme comparable d’unité d’émission commercialisable. Cette hypothèse a empêché un débat sensé sur l’action requise pour réduire la déforestation.
Alors que les références aux garanties et aux droits des populations autochtones ont incontestablement amélioré le texte des négociations, ces changements pourraient être minés si l’hypothèse que REDD pourrait être financé par la compensation des émissions de carbone n’est pas balayée. L’Accord de Copenhague ne résout aucun des problèmes REDD en suspens et pourrait même les aggraver s’il permet aux pays d’appliquer REDD sans une série internationale agréée de modalités et de garanties. Un premier pas important pour mettre REDD en bonne voie serait que les parties soient explicites quant à l’objectif final de la mesure du carbone forestier, afin que les discussions puissent se concentrer sur un plan d’action ciblé pour réduire la déforestation, y compris les contributions spécifiques requises pour les pays en développement et les pays développés.

[1] Accord de Copenhague
[2] Voir Dooley, et al, (2008) Cutting Corners. FERN/FPP, UK and Daviet, et al, (2008) Ready or Not? WRI Working Paper.
[3] ENDs Europe, Dec 11 2009.
[4] De nombreuses publications récentes ont mis à jour les problèmes inhérents aux niveaux de base, et la nécessité d’une approche alternative qui stimule des changements fondamentaux dans les trajets de gouvernance et développement, dont:
Dooley, K. (2009) Why Congo Basin countries stand to lose out from a market based REDD. FERN, UK.;
Karsenty, A. (2009) What the (carbon) market cannot do… CIRARD Perspective No. 1;
Karsenty, A., Pirard, R. (2007) Climate change: should we reward “avoided deforestation”? Natures Sciences Sociétés 15, 357-369.


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  1. Your article suggests that leakage was and still is one of the more intractable problems facing REDD’s successful implementation.
    Wouldnt leakage best be addressed by allowing a forest carbon competitive market in emission reduction offsets to drive the value of forests everywhere up… to become too valuable to cut. This principal seems empirically sound to me. Carbon taxes and forestry fiats will never be able to curb logging activities or land-use conversion the way land values can, especially from the point of view of indigenous peoples, come to think of it…

  2. Richard

    You seem to overlook one basic and rather central feature of markets: competition in supply reduces prices. A competitive market for forest carbon credits would therefore tend to drive down the price of forest carbon.

    Given that the potential supply of putative ‘avoided deforestation’ credits is to all intents and purposes infinite in relation to current demand for such credits, it is likely that the price would quickly be driven very low, and indeed this is already happening. President Jagdeo of Guyana, for example, has already said that he can undercut the price of carbon to $1 per ton for forest credits from his country. Maybe PNG will sell them for $0.50 cents, and DR Congo for $0.10 cents…

    The point about this is that the cost is likely to be driven below the level at which any meaningful investment in real avoided deforestation could happen, and would certainly not be able to compete with the land opportunity cost of logging, cattle ranching, soy beans or palm oil. They will, in fact, be purely ‘paper credits’, and so the question of ‘leakage’ will be somewhat irrelevant – as there will be no actual avoided deforestation to ‘leak’ elsewhere.